Publicaciones del Departamento

Manuel Fernández Salmerón y Blanca Soro Mateo, La articulación del ordenamiento jurídico ambiental en el Estado autonómico, Ed. Atelier, Barcelona, 2001.

RESUMEN

Se aborda en este libro el estudio de la normativa ambiental desde la perspectiva constitucional del reparto de competencias entre los diversos órganos territoriales del Estado. Una perspectiva absolutamente necesaria si se pretende tener una visión coherente de la legislación ambiental de nuestro país, puesto que una de las cuestiones más complejas y, a la vez, urgentes, es la articulación de un sistema útil y coherente de esta rama del Derecho que regule sin lagunas la protección del medio ambiente.

En esta obra, con un sustento constante en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se estudian las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como el desarrollo del ejercicio de estas competencias en los diversos aspectos que afectan a esta materia: la gestión del medio ambiente, los factores contaminantes, la regulación de los productos químicos o de los organismos modificados genéticamente. Tampoco se olvida la incidencia de las políticas medioambientales de la Unión Europea, una nueva regulación, la del Derecho Comunitario, que ha venido a introducir un nuevo marco competencial en esa difícil articulación de la normativa sobre protección del medio ambiente.

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

TÍTULO I: LA REGULACIÓN DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SOBRE
PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y MATERIAS CONEXAS EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

Excurso previo: El medio ambiente como objeto de la actividad normativa en el Estado autonómico

CAPÍTULO I. La competencia normativa básica del Estado en materia de protección del medio ambiente. La supletoriedad en el
ordenamiento ambiental

1. Las competencias normativas atribuidas al Estado por el artículo 149.1.23ª de la Constitución Española
1.1. El alcance de lo básico en materia de protección del medio ambiente y los criterios para su determinación. Doctrina constitucional
1.2. Ausencia de bases estatales sobre protección del medio ambiente
2. La posible limitación de las potestades normativas del Estado en materia de protección del medio ambiente en virtud de la cláusula de
supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución Española. Doctrina constitucional

CAPÍTULO II. Las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en materia de protección del medio ambiente: la “legislación de
desarrollo” y las “normas adicionales de protección”. Identificación o diferenciación de ambos títulos competenciales

1. La configuración del marco competencial autonómico: el artículo 149.1.23ª de la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía
2. La doctrina del Tribunal Constitucional en torno al binomio “desarrollo de las bases”-“establecimiento de normas adicionales de protección”
del medio ambiente
3. La trascendencia de la distinción entre “desarrollo de las bases” y “establecimiento de normas adicionales de protección”. Fundamentos de
su diferenciación como títulos competenciales normativos autónomos
3.1. Relevancia de la distinción en orden al reparto normativo en materia de protección del medio ambiente en el momento actual
3.2. Persistencia de la relevancia de la distinción en caso de una eventual igualación de las competencias normativas autonómicas en materia
ambiental. Su incidencia en relación con elementos ajenos al sistema de distribución competencial
3.2.1. El principio de igualdad como límite de la remisión al Derecho Administrativo por las “normas penales en blanco”
a. Breve referencia a la remisión al Derecho Comunitario como fuente para la integración de tipos penales en blanco
b. Una funcionalidad ignorada de las normas adicionales de protección: el complemento de tipos penales en blanco y el eventual
padecimiento del principio constitucional de igualdad. Posible vulneración de los artículos 9, 14 y 149.1.1ª de la Constitución Española
3.2.2. El Derecho Comunitario como fundamento de la distinción y el alcance de los títulos competenciales autonómicos
a. Las Directivas comunitarias como condicionantes de la competencia normativa autonómica en materia ambiental
b. Los Reglamentos comunitarios como condicionantes de la competencia normativa autonómica en materia ambiental

CAPÍTULO III. Competencias estatales y autonómicas en materias estrechamente relacionadas con la protección del medio ambiente
derivadas de los arts. 148 y 149 de la Constitución Española

1. Los títulos competenciales estatales y autonómicos sobre materias relacionadas con la protección del medio ambiente
1.1. La concurrencia de títulos constitucionales expresos con relevancia sobre el medio ambiente: pesca, marisqueo, acuicultura, caza,
montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias
1.2. La concurrencia de títulos constitucionales implícitos con relevancia sobre el medio ambiente: el paisaje y los espacios naturales
2. Los distintos criterios asentados por la jurisprudencia constitucional en orden a deslindar la materia ambiental de otras relacionadas con la
misma: intereses, circunstancias y principios
2.1. El interés tutelado o la finalidad perseguida por la norma como fundamento relevante para la determinación de la materia competencial

2.2. El interés prevalente de las normas en conflicto como criterio relevante para la determinación de la competencia
2.3. El interés general o suprautonómico como criterio de reconocimiento competencial al Estado
2.4. Títulos competenciales excluyentes y circunstancias excepcionales que determinan el desplazamiento de la competencia autonómica
ordinaria a la del Estado
2.5. La razonabilidad, proporcionalidad y tratamiento uniforme como límites al ejercicio de competencias normativas sobre el medio ambiente
y materias afines
2.6. El medio ambiente como concepto residual en el marco de la distribución de competencias
2.7. La utilización instrumental de técnicas jurídicas como elementos moduladores de la extensión de las competencias estatales
2.8. La interpretación como herramienta de solución de conflictos competenciales
3. La complejidad y el casuismo como resultado del ejercicio de las competencias estatales y autonómicas en materias estrechamente
relacionadas con el medio ambiente. La dificultad de formulación de criterios generales determinantes de la competencia en estos sectores
concurrentes
3.1. La protección jurídica del paisaje en la normativa estatal y autonómica
3.2. Problemas competenciales suscitados en relación con los espacios naturales protegidos
3.3. El contenido de las competencias autonómicas sobre pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura, caza y pesca fluvial 91
3.4. Montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias

TÍTULO II: EL RESULTADO DEL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS SOBRE
INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE

CAPÍTULO IV. La problemática de la normativa estatal sobre Evaluación de Impacto Ambiental y el alcance de la normativa autonómica

1. Aproximación a esta técnica de intervención: la normativa comunitaria y estatal sobre Evaluación de Impacto Ambiental
2. La aplicación directa o supletoria del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental a las Comunidades Autónomas
3. El discutido carácter básico de la normativa estatal sobre Evaluación de Impacto Ambiental
3.1. Disposiciones sobre el ámbito de aplicación de la normativa estatal sobre Evaluación de Impacto Ambiental. Actividades sometidas por
la normativa autonómica
3.2. Disposiciones sobre los proyectos a los que no es de aplicación la Evaluación de Impacto Ambiental
3.2.1. Los proyectos exceptuados: la Defensa Nacional como criterio determinante de la competencia exclusiva del Estado
3.2.2. La posibilidad de exceptuación de proyectos del régimen de Evaluación de Impacto Ambiental
a. Los proyectos aprobados mediante acto legislativo nacional específico. La posible exceptuación por las Comunidades Autónomas
b. Los proyectos exceptuables por la Administración del Estado. La posible exceptuación por la Administración autonómica
3.3. Disposiciones sobre la designación de la Administración competente para tramitar el procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental
3.3.1. La interpretación de la normativa estatal por la STC 13/1998. La doctrina de las potestades implícitas
3.3.2. La colaboración como respuesta insuficiente dada por el Real Decreto-Ley 9/2000 a una situación de invasión competencial
3.3.3. La Administración competente en la normativa autonómica: diversidad de soluciones
3.4. El carácter de las normas sobre la determinación del órgano ambiental competente para efectuar la Declaración de Impacto Ambiental.
La idoneidad de la solución adoptada por el Real Decreto-Ley 9/2000
3.5. El carácter de las normas sobre la determinación del órgano administrativo competente para la resolución de discrepancias. La necesaria
coordinación interadministrativa
3.6. La regulación de las Evaluaciones de Impacto Ambiental de proyectos con efectos transfronterizos o transregionales. La participación de
las Comunidades Autónomas y la competencia exclusiva del Estado sobre relaciones internacionales
4. Las insuficiencias de la normativa sobre Evaluación de Impacto Ambiental: su incidencia sobre el reparto competencial entre el Estado y las
Comunidades Autónomas
4.1. Los frecuentes casos de coexistencia de autorizaciones sobre un mismo proyecto. La nueva disposición adicional tercera del Real
Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental
4.2. La articulación de la coexistencia de figuras de intervención que inciden sobre un mismo proyecto
4.3. La inédita resolución de discrepancias en el ámbito local
4.4. Disfuncionalidades derivadas de la eventual identidad entre el órgano sustantivo y el ambiental
4.5. La indeterminación del plazo para la evacuación de la Declaración de Impacto Ambiental y sus consecuencias jurídicas
4.6. Naturaleza de la decisión administrativa de sometimiento caso por caso derivada del Real Decreto-Ley 9/2000

CAPÍTULO V. De la licencia de actividades clasificadas a la autorización ambiental integral. La compleja articulación de la pluralidad de
instancias normativas y de gestión

1. El régimen general de las actividades clasificadas. La licencia de actividades como expresión de una intervención ambiental general. El
“ desplazamiento” del Reglamento de actividades clasificadas
1.1. La normativa básica sobre actividades clasificadas: el Reglamento de actividades clasificadas y su normativa de desarrollo
1.1.1. Las actividades sometidas a intervención por el Reglamento de actividades clasificadas
1.1.2. El régimen de intervención reglamentario
1.2. La asunción estatutaria de la competencia sobre actividades clasificadas y el ejercicio efectivo de la misma por las Comunidades
Autónomas
1.2.1. El desplazamiento total o parcial del Reglamento de actividades clasificadas por la normativa autonómica
a. Supuestos de desplazamiento total diferido e inmediato del Reglamento de actividades clasificadas (Cataluña, Murcia, Madrid, País Vasco,
Andalucía, Castilla y León, Galicia, Canarias y Valencia)
b. El desplazamiento parcial del Reglamento de actividades clasificadas (Baleares)
1.2.2. El mantenimiento de la vigencia del Reglamento de actividades clasificadas (Navarra, Extremadura, La Rioja, Asturias, Cantabria,
Aragón y Castilla-La Mancha)
1.3. La regulación de la compatibilidad e incompatibilidad de la intervención en actividades clasificadas con la Evaluación de Impacto
Ambiental en la normativa estatal y autonómica
1.3.1. Las previsiones de la normativa estatal sobre la compatibilidad de la Evaluación de Impacto Ambiental y la intervención en las
actividades clasificadas. La disposición adicional d del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental
1.3.2. El régimen sobre compatibilidad o incompatibilidad entre la Evaluación de Impacto Ambiental y la licencia de actividades instaurado por
la normativa autonómica
a. Articulación de ambas técnicas en las Comunidades Autónomas que no han abordado su compatibilidad o incompatibilidad de manera
expresa
b. Articulación de ambas técnicas en las Comunidades Autónomas que han abordado su compatibilidad o incompatibilidad de manera
expresa
2. La normativa sectorial reguladora de las autorizaciones ambientales enderezadas a la tutela de la calidad del ambiente atmosférico y de las
aguas
2.1. El marco normativo general y sectorial en relación con la protección del ambiente atmosférico
2.1.1. La Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del medio ambiente atmosférico
2.1.2. La normativa autonómica sobre contaminación atmosférica. El desarrollo de la Ley 38/1972 y el establecimiento de normas adicionales
de protección
2.1.3. La compatibilidad entre las autorizaciones de ampliación o modificación de industrias y de puesta en marcha y funcionamiento con la
Evaluación de Impacto Ambiental-licencia de actividades
2.2. El marco normativo general y sectorial en relación con la protección de la calidad de las aguas
2.2.1. El marco comunitario sobre protección de las aguas
2.2.2. El ordenamiento jurídico interno sobre protección de las aguas continentales y litorales. Problemas competenciales derivados del
Estado autonómico
a. El régimen jurídico de los vertidos realizados en aguas continentales. La Ley 29/1985, de Aguas
b. El régimen jurídico de los vertidos realizados en aguas litorales. La Ley 22/1988, de Costas
c. La normativa estatal sobre la contaminación de las aguas continentales y litorales producida por determinadas sustancias. Los nitratos y las
sustancias peligrosas
d. Las normas relativas a la contaminación de las aguas producida por determinadas actividades. La desalación de agua marina y salobre
2.2.3. La compatibilidad entre las diversas técnicas de intervención que inciden sobre las aguas
3. La intervención integral derivada de la Directiva IPPC: la dificultad de su transposición al ordenamiento jurídico español basada en la
pluralidad de autorizaciones ambientales generales y sectoriales vigentes. La anticipación del legislador catalán
3.1. El enfoque integrado de la Directiva IPPC en relación con el control de la contaminación
3.2. La transposición anticipada de la Directiva IPPC por la Comunidad Autónoma de Cataluña: la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la
Intervención Integral de la Administración Ambiental
3.2.1. La finalidad de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Intervención Integral de la Administración Ambiental
3.2.2. La estructura de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Intervención Integral de la Administración Ambiental
3.2.3. Los regímenes de intervención instaurados por la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Intervención Integral de la Administración
Ambiental
a. El régimen de autorización ambiental
b. Los regímenes de licencia y comunicación ambiental
3.2.4. El régimen de inspección y sanción de las actividades sometidas a intervención por la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la Intervención
Integral de la Administración Ambiental
3.3. Las previsiones normativas sobre la compatibilidad ente la Evaluación de Impacto Ambiental y el permiso integral en la Directiva IPPC.
Cuestión competencial
4. Consideraciones finales. Análisis somero del Borrador de Anteproyecto de Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación

TÍTULO III: EL RESULTADO DEL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS SOBRE
FACTORES CONTAMINANTES DEL MEDIO AMBIENTE

CAPÍTULO VI. La actividad normativa estatal y autonómica sobre residuos. La coexistencia de títulos competenciales

1. Consideraciones preliminares en torno a la caracterización de los residuos
2. La normativa general sobre residuos
2.1. La normativa básica general sobre residuos: la Ley 10/1998
2.2. La normativa autonómica general sobre residuos
3. El régimen jurídico de los residuos excluidos del ámbito regulador de la Ley 10/1998: emisiones a la atmósfera, residuos radiactivos y
vertidos a las aguas
4. El régimen jurídico de los residuos a los que es de aplicación supletoria la Ley 10/1998: residuos minerales, animales, agrícolas y
ganaderos, agroalimentarios y explosivos y otros artificios pirotécnicos
5. El régimen jurídico de los residuos que cuentan con normativa específica
5.1. Los residuos que cuentan con normativa específica de carácter básico: aceites usados, pilas, acumuladores, policlorobifenilos,
policloroterfenilos y residuos de envases
5.1.1. La normativa estatal y autonómica sobre aceites usados
5.1.2. La normativa estatal y autonómica sobre pilas y acumuladores
5.1.3. La normativa sobre los policlorobifenilos y los policloroterfenilos
5.1.4. La normativa estatal y autonómica sobre residuos de envases
5.2. Los residuos no regulados por normas estatales ambientales específicas. Su regulación por las Conmunidades Autónomas: residuos
industriales, inertes e inertizados, sanitarios, escombros y neumáticos usados
5.2.1. La normativa estatal y autonómica sobre residuos industriales. Concurrencia de títulos competenciales. El caso catalán
5.2.2. La regulación específica de los residuos inertes e inertizados por la Comunidad Autónoma del País Vasco
5.2.3. La normativa autonómica sobre escombros y otros residuos de la construcción. De nuevo el caso catalán
5.2.4. El régimen jurídico especial de los neumáticos usados en Castilla y León
5.2.5. La regulación autonómica sobre residuos sanitarios. Su compatibilidad con las previsiones de la Ley 10/1998

CAPÍTULO VII. El ruido como factor contaminante carente de una regulación estatal general. La relevancia de la normativa autonómica

1. El carácter sectorial de la normativa comunitaria sobre ruido
2. La normativa española sobre ruido: el contraste entre los enfoques normativos estatal y autonómicos
2.1. La ausencia de una norma estatal general sobre ruido
2.2. Los intentos de una regulación general frente al ruido por parte de ciertas Comunidades Autónomas
2.2.1. La normativa autonómica frente al ruido que viene a completar el Reglamento de actividades clasificadas (Extremadura, Navarra y
Castilla y León)
2.2.2. Los Decretos autonómicos sobre ruido que desarrollan sus respectivas Leyes de protección ambiental (Murcia, Madrid y Andalucía)
2.2.3. Aprobación de modelos tipo de ordenanza municipal de protección del medio ambiente contra los ruidos y vibraciones (Cataluña y
Andalucía)
2.2.4. El peculiar caso gallego
3. Los sectores en los que confluyen normas estatales y autonómicas sobre ruido
3.1. El ruido en los transportes
3.1.1. La normativa estatal
3.1.2. La normativa autonómica
3.2. El ruido en la empresa y otras actividades
3.3. El ruido y la construcción
3.4. El ruido en la planificación económica: aparatos e instrumentos de medición

CAPÍTULO VIII. La prevalencia de la normativa estatal sobre productos químicos como consecuencia de la concreción del Derecho
Comunitario y de la incidencia de otros títulos estatales

1. Precisiones conceptuales: productos, sustancias y preparados
2. El estudio de la normativa comunitaria sobre productos químicos
2.1. Normativa general comunitaria sobre sustancias y preparados
2.1.1. Clasificación, envasado y etiquetado de sustancias y preparados
2.1.2. Comercio y uso de sustancias y preparados
2.2. Normativa comunitaria especial sobre productos concretos
2.2.1. Los detergentes
2.2.2. Los biocidas o plaguicidas no agrícolas
2.2.3. Los productos fitosanitarios
2.3. Normativa sobre actividades relacionadas con los productos: transporte, pruebas de laboratorio y riesgos de accidentes graves.
Ordenamiento aplicable
3. La transposición por el legislador estatal de la normativa comunitaria sobre sustancias y preparados y el escaso margen normativo
disponible para las Comunidades Autónomas
3.1. La regulación de la notificación, clasificado y envasado de productos químicos. Prevalencia de títulos no ambientales
3.2. Uso y comercialización de sustancias y preparados peligrosos. Unidad del sistema sanitario e igualdad en el derecho a la salud
3.3. Los detergentes

CAPÍTULO IX. La regulación de los organismos modificados genéticamente. La normativa estatal y autonómica sobre organismos
modificados y actividades conexas

1. Consideraciones preliminares
2. La normativa estatal sobre organismos modificados genéticamente como desarrollo del art. 149.1.16ª y 23ª de la Constitución Española
3. Los títulos competenciales invocados por la normativa autonómica sobre organismos modificados genéticamente

CONSIDERACIONES FINALES

ANEXOS

(I) Normativa citada
1. Evaluación de Impacto Ambiental y otros instrumentos
2. Licencia de actividades
3. Contaminación atmosférica
4. Protección de la calidad de las aguas
5. Control Integrado de la Contaminación
6. Residuos
7. Ruido
8. Productos químicos
9. Organismos modificados genéticamente

(II) Prelación de autorizaciones implicadas en relación con las industrias relacionadas en el anejo 1 del Borrador de Anteproyecto de
Intervención y Control Integrados de la Contaminación

(III) Jurisprudencia constitucional y comunitaria citada
a. Tribunal Constitucional
b. Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea

BIBLIOGRAFÍA